» » » KAJIAN LEGISLASI PERATURAN DAERAH (PERDA): Studi Raperda Pariwisata Kabupaten Bekasi



Oleh: Nasrulloh, S.Ag., M.Hum.
(Pengurus MUI Kab. Bekasi Bidang Penelitian, Pengkajian dan
Pengembangan Ilmu Pengetahuan)


Pendahuluan
Peraturan Daerah tentang Pariwisata Kabupaten Bekasi, selanjutnya dalam tulisan ini disebut Raperda Pariwisata, baru-baru ini digulirkan. Raperda ini bertujuan mengganti Perda No. 7 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Kepariwisataan. Raperda ini sempat dibahas pada tahun 2010-an. Penulis pada tahun tersebut sedang terlibat sebagai tim ahli dalam penyusunan draft naskah akademik dan Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) Pengelolaan Zakat Kabupaten Bekasi, yang kini dikenal dengan Perda No. 2 Tahun 2011 Tentang Pengelolaan Zakat. Penulis mendapat informasi tentang proses pembahasan Raperda pariwisata tersebut cukup alot sehingga Raperda urung disahkan dan diundangkan. Nasib Raperda ini berlanjut di tahun 2015, aspirasi masyarakat cukup aktif mengkritisi Perda ini. Akhirnya Perda diketuk palu oleh DPRD.
Penolakan masyarakat terkait pengaturan tempat hiburan malam, seperti karaoke, solus per aqua (spa), diskotik, panti pijat, cafe, dll -selanjutnya dalam tulisan ini disebut ‘THM’- dalam Raperda. THM diatur dalam Perda dikhawatirkan akan munculnya kemaksiatan/perbuatan mesum/tuna susila yang merajalela. Penolakan muncul dalam masa pembahasan pansus, artinya proses pembentukan Perda sudah hampir pada tahap akhir. Tulisan ini mengkaji proses legislasi Perda yang baik dan dapat diterima masyarakat sehingga ada kepastian hukum bagi pemerintah daerah/stakeholders dan tidak ada kekosongan hukum. Kajian difokuskan pada Perda Pariwisata Kabupaten Bekasi.

Proses Legislasi Sebuah Peraturan Daerah
Legislasi adalah suatu proses pembuatan hukum dalam rangka melahirkan hukum positif (dalam arti hukum perundang-undangan/peraturan perundang-undangan). Legislasi ini dimulai dari tahap perencanaan pembuatan hukum, penyusunan, formulasi, pembahasan, pengesahan, pengundangan, hingga sosialisasi produk hukum (Anis Ibrahim, 2008). Dalam Black’s Law Dictionary (Black: 1978, 809-810), legislasi diartikan dengan: pertama, kekuasaan untuk membuat undang-undang; kedua, tindakan legislatif; ketiga, penyusunan dan pemberlakuan undang-undang; keempat, pembuatan hukum melalui undang-undang, berbeda dengan hukum yang dibuat dan ditetapkan oleh pengadilan; kelima, perumusan aturan untuk masa depan. Hukum ditetapkan oleh badan legislatif.
Ada lima tahap proses penyusuna sebuah peraturan daerah, yang meliputi perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan. Tahap perencanaan perupakan proses, pembuatan atau cara merencanakan peraturan perundang-undangan. Merencanakan adalah kegiatan untuk membuat konsep merancang peraturan daerah yang akan dibuat. Penyusunan dimulai dari pembuatan naskah akademik, landasan filsosofis, landasan yuridis, landasan sosiologis, substansi, dan penutup (Salim: 2013).
Landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis penyusunan peraturan daerah diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Landasan filosofis bertujuan dalam rangka terjaminnya perlindungan hak dan kewajiban segenap rakyat Indonesia yang meliputi perlindungan preventif maupun represif supaya terwujudnya kesejahteraan masyarakat. Landasan sosiologis merupakan pertimbangan yang menggambarkan bahwa peraturan daerah dibentuk untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dalam berbagai aspek. Landasan ini merupakan fakta empiris mengenai perkembangan dan kebutuhan masyarakat.         
Landasan yuridis merupakan alasan yang menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk mengatasi permasalahan hukum atau mengisi kekosongan hukum dengan mempertimbangkan aturan yang telah ada, yang akan diubah, atau yang akan dicabut guna menjamin kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat. Landasan ini menjawab persoalan hukum substansi yang muncul dikarenakan: pertama, peraturan yang sudah ketinggalan; kedua, peraturan yang tidak harmonis atau tumpang tindih; ketiga, jenis peraturan yang lebih rendah dari undang-undang sehingga daya berlakunya lemah; keempat, peraturan sudah ada tetapi tidak memadai; atau kelima, peraturan memang sama sekali belum ada (Salim: 2013, 39-40).
Pembuatan peraturan daerah harus memperhatikan asas-asas baku. Di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dikenal dua asas yang meliputi: asas pertama, asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik; dan asas kedua, asas yang berkaitan dengan materi muatan peraturan perundang-undangan. Asas pertama sebagaimana diatur dalam Pasal 5 meliputi: kejelasan tujuan; kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat; kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; dapat dilaksanakan; kedayagunaan dan kehasilgunaan; kejelasan rumusan; dan keterbukaan. Sedangkan Pasal 6 mengatur asas kedua yang meliputi: pengayoman; kemanusiaan; kebangsaan; kekeluargaan; kenusantaraan; bhinneka tunggal ika; keadilan; kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.
 Selanjutnya pembuatan peraturan daerah harus memperhatikan hierarki baik vertikal (Peraturan yang lebih tinggi) maupun hierarki horizontal (Peraturan yang sejajar). Penulis tertarik menggunakan teori berjenjang (stufen theory) dari Hans Kelsen dalam pemberlakuan hukum ketatanegaraan Indonesia. Teori tersebut merupakan teori berjenjang yang mengandung ajaran-ajaran sebagai yang dapat diringkas sebagai berikut:
  •         Dasar berlakunya dan legalitas suatu norma terletak pada norma yang yang ada di atasnya (dari bawah ke atas);
  •     Suatu norma yang menjadi dasar berlakunya dan legalitas norma yang ada di bawahnya (dari atas ke bawah);
  •       Secara acak, diambil dua norma saja, bisa dari bawah bisa dari atas atau dari atas ke bawah seperti pada uraian pada huruf a dan b di atas (Bachsan Mustafa: 2000).
Dalam praktik di Indonesia, stufen theory dapat digambarkan sebagai berikut:

          

                                      Grafik1: Stufen Theory (Pasal 7 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011)
Teori berjenjang ini kemudian menimbulkan asas hukum lex superior derogate legi inferior, yakni hukum yang tinggi tingkatannya mengesampingkan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah. Stufen theory dikembangkan lebih lanjut oleh Hans Nawiasky. Berdasarkan teori ini, maka peraturan perundang-undangan yang berada di bawah, jika bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang ada di atasnya, ia dapat dibatalkan demi hukum.
Sebuah produk berupa peraturan daerah haruslah melewati proses kajian berupa naskah akademik. Fungsi naskah akademik mengarahkan ruang lingkup materi muatan rancangan peraturan daerah (raperda) yang akan dibentuk. Sedangkan fungsi materi muatan peraturan daerah, yaitu: pertama, harus memberikan perlindungan untuk menciptakan ketenteraman masyarakat; kedua, harus mencerminkan perlindungan dan penghormatan hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional; ketiga, harus mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang majemuk dengan tetap menjaga NKRI; keempat, harus mencerminkan musyawarah untuk mupakat dalam setiap pengambilan keputusan; kelima, memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi muatan peraturan perundang-undangan yang dibuat di daerah merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945; keenam, memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku, dan golongan, kondisi khusus daerah serta budaya dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara; ketujuh, mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap warga negara; dan kedelapan, tidak boleh memuat hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar belakang, agama, suku, ras, golongan, gender, atau status sosial. (Penjelasan Pasal 6 UUNo. 12 Tahun 2011). Penyusunan naskah akademik sebagai tahap awal di dalam penyusunan legislasi, sedangkan penyusunan materi peraturan perundang-undangan merupakan tahap kedua, yaitu tahap penyusunan peraturan daerah.
Sebagai gambaran tahap penyusunan sebuah peraturan daerah adalah sebagai berikut:
Gambar 1: Tahap Penyusunan Peraturan Daerah (sumber: diolah dari Kajian Taqnin al-Ahkam PPS S3                                    Hukum Islam UIN Sunan Gunung Djati Bandung)
Selanjutnya untuk menghasilkan peraturan daerah yang baik, maka perlu upaya menyerap aspirasi rakyat sebagaimana digambarkan dalam tabel berikut:
                                     Gambar 2: Model Partisipasi Rakyat (sumber: diolah dari Kajian
                         Taqnin al-Ahkam PPS S3 Hukum Islam UIN Sunan Gunung Djati Bandung)
Penulis kemukakan matrik tahap pembahasan sebuah peraturan daerah sebagai berikut:

                                                    Gambar 3: Matrik Tahap Pembahsan (sumber: diolah dari Kajian
                                       Taqnin al-Ahkam PPS S3 Hukum Islam UIN Sunan Gunung Djati Bandung

Asepek Penyebab Perda Menjadi Bermasalah
Sebuah produk Perda dimungkinkan akan menjadi perda yang bermasalah. Ada 3 aspek yang menjadi permasalahan: pertama, Aspek hukum; kedua, aspek ekonomi; dan ketiga, aspek sosial politik. Pada aspek hukum perda menjadi bermasalah ketika perda melanggar kaidah pembentukannya, melanggar peraturan yang lebih tinggi; adanya disharmoni antara perda versus SK Kepala Daerah. Pada aspek ekonomi, perda menjadi bermasalah karena monopoli/diskriminatif; pajak ganda; retribusi yang tidak memberi manfaat langsung/paksaan; dan menghambat arus keluar masuk barang. Sedangkan aspek sosial politik, perda menjadi bermasalah karena perda tidak aspiratif; tidak sesuai kondisi riil masyarakat; sarat konflik antara eksekutif versus legislatif; dan refresif, duplikatif dan manipulatif. Sebagai gambaran maka dapat dirangkum dalam gambar berikut:

                                                               Gambar 4: Produk peraturan bermasalah
Sebagaimana dalam uraian di atas bahwa proses pembuatan Perda diatur di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Penulis berasumsi bahwa sebuah Perda ditolak masyarakat karena dimungkinkan ada proses yang tidak sesuai aturan. Ketidaksesuaian proses tersebut dapat muncul pada: pertama, apakah ada perencanaan, dilakukan riset, sehingga tersusun draft naskah akademik; kedua, perencanaan/penyusunan, legislatif/eksekutif, sehingga tersusun Raperda; ketiga, pembahasan, rapat-rapat, sehingga menghasilkan Raperda hasil perubahan; keempat, penetapan/pengesahan, yang dilakukan kepala daerah, sehingga terbentuklah Perda; kelima, pengundangan/sosialisasi, sekda/berita daerah, selanjutnya dilakukan implementasi perda.

Urgensi Pengaturan THM dalam Perda Pariwisata
Hal yang mendasar dalam penolakan masyarakat/ormas terhadap Raperda Pariwisata adalah terkait pasal yang mengatur THM. Kekhawatiran masyarakat/ormas adalah akan munculnya kemaksiatan/perbuatan mesum/tuna susila. Secara hirarkies horisontal Kabupaten Bekasi memiliki Perda yang melarang perbuatan tuna susila berdasarkan pada Perda Nomor 17/Hk-Pd/Tb.013.1/VIII/1984 Tentang Larangan Perbuatan Tuna Susila sebagaimana diubah untuk keempat kalinya dengan Peraturan Daerah Nomor 10 tahun 2002. Pemerintah Kabupaten Bekasi melakukan upaya mencegah dan menanggulangi prostitusi dengan menjerat pelaku prostitusi dengan sanksi pidana pelanggaran sebagaimana diatur dalam Pasal 4 ayat ayat (1) “Barang siapa melanggar ketentuan Pasal 2 Peraturan Daerah ini diancam dengan pidana kurungan selama-lamanya 3 (tiga) bulan atau denda sebanyak-banyaknya Rp.5.000.000,- (Lima Juta Rupiah). Ayat (2) Tindak Pidana sebagaimana dimaksud ayat (1) Pasal ini adalah pelanggaran, kecuali ditentukan lain oleh Peraturan perundang-undangan. Perda ini mengatur tentang larangan perbuatan tuna susila di Kabupaten Bekasi. Kekhawatiran munculnya perbuatan mesum di THM dapat ditanggulangi oleh Perda ini. Tingal bagaimana stakeholders/penegak hukum (Satuan Polisi Pamong Praja: Satpol PP) mengimplementasikannya.
   Dengan adanya Perda Larangan Perbuatan Tuna Susila di Kabupaten Bekasi, pengaturan THM di dalam Perda Pariwisata urgen diatur untuk kepastian hukum dan tidak terjadi kekosongan hukum. THM yang sudah berjalan seperti karaoke, solus per aqua (spa), diskotik, panti pijat, cafe, dll bila tidak diatur di dalam Perda, maka harus ditutup demi hukum. Ketika THM tidak diatur, maka akan memunculkan permasalahan yang lain. Kondisi mafsadat antara ‘THM diatur’ dengan ‘THM tidak diatur’ muncul. Dari dua kondisi mafsadat tersebut mana yang lebih besar dan mana yang lebih ringan. Dalam kaidah fiqhiyyah: “idha ta‘aradha mafsadatani ru‘iya a‘dhamuhuma; dhararan bi irtikabi; akhaffihima;” (bila kondisi dua mafsadat bertentangan, maka kesampingkan mafsadat yang besar dengan mengambil mafsadat yang lebih ringan). Bila bertentangan (tazahum) kemaslahatan maka berlaku kaidah: “Jika dalam suatu masalah bertabrakan antara manfaat satu dengan yang lainnya maka didahulukan dan diambil maslahat yang paling besar/tinggi.” Selanjutnya hukum Islam sebagai sub sistem hukum nasional dapat menggunakan kaidah: "Agama ini dibangun untuk kebaikan dan maslahat dalam penetapan syariatnya dan untuk menolak kerusakan." Sedangkan Imam/Pemerintah daerah membuat Perda bertujuan untuk terwujudnya kemaslahatan sesuai kaidah: “Tindakan imam terhadap rakyatnya harus dikaitkan dengan kemaslahatan.”

Kesimpulan
Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan bahwa, Raperda pariwisata Kabupaten Bekasi dianggap bersesuaian dengan Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah karena pariwisata kewenangan yang dapat diatur oleh Pemerintah daerah. Berdasarkan teori berjenjang (stufen theory), maka perda yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lebih tinggi dapat dibatalkan. Secara hirarkies vertikal tidak ada pertentangan, begitupun secara hirarkies horisontal (dengan Perda Larangan Perbuatan Tuna Susila) bahkan bisa saling bersinergi. Adanya penolakan masyarakat/ormas terkait THM dalam Perda diduga karena proses legislasi yang diatur di dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tidak dijalankan.
Untuk itu dalam pembentukan Perda Pariwisata di Kabupaten Bekasi seharusnya mendengar peran serta masyarakat mulai dari proses drafting naskah akademik dan raperda sehingga menghasilkan perda yang baik untuk tercipatanya kepastian hukum dan terhindar dari kekosongan hukum. Dalam konteks hukum Islam tujuan pembentukan Perda Pariwisata adalah terwujudnya kemaslahatan dan terhindarnya kemafsadatan. Bila dua mafsadat bertentangan, maka ambillah kebijakan yang mafsadat lebih ringan. Bila dua maslahat bertentangan, maka ambillah kebijakan yang mengandung maslahat lebih tinggi. Akhirnya tujuan Pemerintah Daerah Kabupaten membentuk Perda Pariwisata adalah untuk terwujudnya kemaslahatan. Tinggal bagaimana perda diimplementasikan dan dijalankan untuk tujuan kemaslahatan tersebut. Upaya ini sesuai dengan visi Kabupaten Bekasi yakni “Masyarakat Agamis yang Unggul Dalam Bidang Industri, Perdagangan, Pertanian dan Pariwisata” sehingga menjadi kabupaten Bersinar (Bersih, Sehat, Inovatif, Aman, dan Religius).










About Nasrulloh

Abu Rasyidah Judi Muhyiddin, Penyuluh Agama Islam Kantor Kementerian Agama Kabupaten Bekasi | Pin BB 73ca04f3 | Whatsapp 081315609988 | email salampenyuluh@gmail.com
«
Next
Posting Lebih Baru
»
Previous
Posting Lama

Tidak ada komentar:

Leave a Reply

Pembaca bijak komentar di sini: